Por qué no es inconstitucional el proyecto de ley que termina con el lucro en la educación

Por: Pablo Contreras

 

Frente al argumento del Instituto Libertad y Desarrollo de que el proyecto de ley que elimina los subsidios estatales para los establecimientos que lucren es inconstitucional, el autor responde con una radiografía de los efectos que tendría esta ley y concluye que en los hechos el proyecto “no elimina el lucro en la educación secundaria”, sólo la despoja de aporte estatal y “no asegura objetivos de igualdad que disminuyan la segregación del sistema educacional secundario”. Contreras alerta que la norma puede sonar muy bien pero puede nacer como letra muerta si existe la misma desidia en la fiscalización de la prohibición del lucro a nivel universitario.

Los movimientos sociales han movido las aguas constitucionales. De un lado, los estudiantes y ciertos políticos han salido a reclamar la intervención directa del pueblo a través de un plebiscito que resuelva las aristas centrales del conflicto. Tal petición busca solucionar (¿?) los déficits de representatividad política de nuestra democracia. Pero de otro lado, el discurso constitucional ha irrumpido para mover estratégicamente las piezas en torno al proyecto de ley que busca eliminar los subsidios estatales para los establecimientos educacionales que lucren. Esta última posición proviene desde Libertad y Desarrollo (LyD), el think tank de la derecha, donde se clama que el proyecto en cuestión es inconstitucional puesto que se trataría de una forma de expropiación por la vía de una ley.

La apelación a la Constitución en un momento tan temprano del debate legislativo es infrecuente, empero, demuestra la ansiedad de ciertos sectores frente al ritmo adquirido por el debate político. La opinión pública parecería estar convergiendo en dos aspectos: la admisión de que los privados puedan desarrollar proyectos educacionales, por un lado, pero con una prohibición del lucro en la provisión de educación. Para poder entender la supuesta inconstitucionalidad del proyecto de ley debemos responder dos preguntas:

- ¿Qué se entiende por lucro y que hace el proyecto de ley en relación a él?
- ¿Cuáles serían los reparos de constitucionalidad que se pretenden esgrimir en contra del proyecto?

Como se desprenderá luego de este breve análisis, ni el proyecto es tan apocalíptico como lo plantean sus detractores, ni es inconstitucional, como pretende un sector de la derecha.

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¿Qué se debe entender por lucro? Podemos hablar de un lucro “directo” e “indirecto”. El primero sería la facultad de generar, percibir y repartir utilidades por la prestación de servicios educacionales. Este “lucro” es el que actualmente existe en los colegios particulares subvencionados, los centros de formación técnica y los institutos profesionales. Estos establecimientos pueden legalmente generar y percibir utilidades, tal como lo hace un restaurante, un cine o el retail, y corresponde al corazón del debate ideológico actual.

El lucro “indirecto”, por otra parte, corresponde a la maximización de las ganancias a través de la externalización de ciertos servicios que pagan al establecimiento educacional, pero que son de la misma propiedad de los dueños de éste. Este es el fraude que se ha denunciado por los universitarios. Resulta que las universidades son corporaciones de derecho privado sin fines de lucro, pero tal objetivo ha sido defraudado a través de operaciones comerciales con empresas relacionadas.

Ahora bien, ¿qué es lo que se propone en el proyecto de ley? Básicamente, se busca negar la entrega de subsidios estatales a aquellos establecimientos educacionales que lucren directa e indirectamente en la educación secundaria –colegios particulares subvencionados– y homologa el estatuto de los centros de formación técnica (CFT) e institutos profesionales (IP) al de las universidades, esto es como corporaciones sin fines de lucro.

Tener claro lo que prescribe el proyecto es relevante para el análisis constitucional, puesto que despeja los malentendidos. Por ello, es importante destacar dos límites del proyecto en tanto reforma estructural del sistema educacional. Primero y como es evidente, un proyecto de esta naturaleza no elimina la posibilidad de que los privados ofrezcan educación: éstos pueden continuar ofreciéndola con o sin fines de lucro –en el nivel secundario– pero aquellos que busquen lucrar no pueden recibir subsidios estatales. En el caso de los CFT e IP, se regula la provisión de educación en los mismos términos que las universidades. Por lo tanto, se mantiene una pieza fundamental del sistema educacional: la posibilidad que los privados ofrezcan educación.

En segundo lugar, el proyecto no prohíbe estrictamente el lucro en la educación secundaria: simplemente les niega recursos públicos a aquellos que lucren. En otras palabras, si el privado quiere lucrar ofreciendo educación, lo debe hacer sin subsidios; si no desea lucrar en este ámbito, entonces puede legalmente percibirlos. En consecuencia, regula la asignación de recursos públicos en el sistema educacional y no prohíbe totalmente el lucro. Sólo lo hace de manera muy restringida, en materia de CFT e IP, donde se exige que operen como corporaciones sin fines de lucro. Estos establecimientos ahora tendrían el mismo estatuto de las universidades, lo que no debería suscitar reparos.

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¿Es inconstitucional el proyecto recién descrito? Veamos los dos argumentos de LyD.

El primero reza así: La Constitución protege la libertad de emprender, la igualdad ante la ley y el derecho de propiedad. Si el legislador afecta este último expropiando, debe indemnizar, en lo que constituye la forma en que como sociedad nos hacemos cargo de esta expropiación, de modo de no imponerle individualmente a un sujeto el peso de una regulación. De aprobarse la ley en los términos propuestos (eliminando el aporte estatal) a este tipo de colegios, la viabilidad de éstos es simplemente imposible.

Lo primero que destaca es la honestidad ideológica: por primera vez en el debate, el argumento se refiere fundamentalmente a la libertad económica (art. 19 No. 21 de la Constitución) y el derecho de propiedad (art. 19 No. 24). Ya no se justifican los argumentos políticos y constitucionales en la libertad de enseñanza (art. 19 No 11), puesto que el proyecto no afecta tal derecho. Como vimos, la prohibición de subsidios a los establecimientos educacionales que lucren no limita la facultad de los privados de proveer educación con objeto de lucrar: sólo se limita su acceso a fondos públicos. Si los privados pueden seguir abriendo establecimientos educacionales y ofreciendo educación, incluso con fines de lucro en el nivel secundario, entonces no hay una vulneración de la libertad de enseñanza.

La tesis de LyD es puramente económica: el cambio de la ley constituye una expropiación a los dueños de los establecimientos educacionales. Este discurso no es nuevo: la derecha lo utiliza, generalmente, cuando un cambio regulatorio puede llegar a afectar la estructura de costos de un sector empresarial. Es decir, si la nueva ley sube sustancialmente los costos de un negocio, entonces se limita la libertad de empresa y el derecho de propiedad que el privado tenía en el marco regulatorio previo. En ese caso, se sostiene, habría una expropiación de recursos privados por medio de una ley y, de no cumplirse los requisitos constitucionales de la expropiación, como el pago de una indemnización, la ley sería inconstitucional.

Sin embargo, la tesis no es convincente puesto que ni el cambio regulatorio constituye expropiación, ni existe una limitación a la libertad económica. No hay expropiación, toda vez que los cambios regulatorios sólo configuran las reglas del juego del negocio, pero no privan al titular del dominio de sus bienes. En otras palabras, al privado no se le ha quitado ningún peso que era suyo, sólo se ha condicionado la entrega de recursos públicos en educación. Si ello produce un alza de los costos del privado, ese es un problema del privado que tiene dos posibles soluciones: ser más eficiente o proveer educación sin fines de lucro. La sociedad no tiene que indemnizar los costos que se ocasionen para ese privado.

No existe, asimismo, afectación de la libertad “empresarial” de estos privados. Sólo se regula la forma en que se pueden constituir los establecimientos educacionales y el acceso a recursos públicos en esta materia. Esto tiene un fundamento constitucional: en materia educacional, la regulación de la constitución de los establecimientos educacionales y la transferencia de fondos públicos persigue el bienestar general. Por ello, la libertad “empresarial” no es tal: es libertad de enseñanza. Y el derecho de propiedad no es absoluto ni menos asegura la inmutabilidad del régimen legal. Pretender lo contrario permitiría que las empresas sean dueñas del contenido de las leyes y que cualquier cambio que afecta la estructura de costo constituya expropiación. El legislador tiene competencias para definir la configuración legal de los establecimientos educacionales y para focalizar la provisión de recursos públicos.

El segundo argumento es un corolario del primero: si el proyecto de ley es expropiatorio, debe contemplar gastos para indemnizar a los propietarios, entonces el proyecto de ley requiere fondos públicos, y por lo tanto es de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, siendo dicho proyecto inadmisible y doblemente inconstitucional.

Para que el proyecto sea “doblemente” inconstitucional, debe ser acreditada la expropiación. De lo contrario, no se sostiene el argumento que el proyecto es de iniciativa exclusiva del Presidente de la República. Pero como vimos, la expropiación no es tal: simplemente se produce un cambio regulatorio en la constitución de establecimientos educacionales y en la entrega de subsidios y fondos estatales.

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El discurso constitucional de LyD busca condicionar estratégicamente el debate político. Con la apelación a la “artillería” constitucional, se pretende morigerar el consenso político que se está formando en torno a la eliminación del lucro en la educación chilena.

Sin embargo, es importante recordar que el proyecto no elimina el lucro en la educación secundaria. Se mantiene, pero sin el apoyo de recursos estatales. Por otro lado, si bien el proyecto es un paso en la dirección correcta, no se aseguran objetivos de igualdad que disminuyan la segregación por clase del sistema educacional secundario. Son otras las condiciones que deben cumplirse para ello. Finalmente, la norma del proyecto puede sonar muy bien en el papel pero puede nacer como letra muerta si existe la misma desidia de las autoridades en la fiscalización de la prohibición del lucro a nivel universitario. Quizás por ello no debería haber tanta alarma constitucional: el proyecto puede que afecte el negocio de algunos o puede que, simplemente, no pase mucho.

Fuente:ciperchile.cl